馮濤
   馮濤
  政府體制改革是經濟體制改革的中心環節。但是,到底怎麼樣推進政府體制改革,似乎一直缺乏有中國邏輯的理論指導。代水平所著的《政府產權的理論邏輯及其邊界約束:兼論中國政府改革》一書在以下三個方面有理論創新。
  第一,基於中國30多年來改革所遇到的體制硬核問題,提出了政府改革是我國“後改革時代”改革事業的重點和難點,政府行為的規範與治理成效是決定我國經濟社會發展能否良性發展的關鍵的觀點。本書從一般理論出發,對“政府產權”範式的理論內涵進行了深入的探索。作者指出,政府產權本質上就是政府的行為選擇。政府產權與社會產權(個體產權、企業產權)相比,有其自身的特性,集中表現在:一是政府產權對社會產權有著廣泛而直接的影響。“廣泛”指的是政府產權與社會產權之間的關係覆蓋面很廣,交易主體眾多,交易關係複雜。以最為常見的稅收徵管為例,一個政府擁有眾多不同層級的稅收徵管部門,他們會向眾多納稅人徵繳稅款,而且稅目繁多,徵稅程序也較為複雜。“直接”指的是政府產權直接決定著社會產權交易效率的高低和交易公平的實現。以產業準入為例,政府通常會控制某些產業的市場準入,如果政府為了自身的利益,和企圖壟斷市場的少數市場主體勾結在一起,以某種冠冕堂皇的理由刻意維持壟斷,那麼就會直接影響到難以進入該領域的其他市場主體的利益,進而影響整個社會的交易效率,也難以實現社會公正。如果關涉民生的行業依然維持著事實上的行政壟斷,少數幾個企業獲取了較高的壟斷利益,其他市場主體就難以和它們展開競爭,其結果是廣大消費者承受著成本較高、質量較差的產品和服務。也就是說,政府產權與社會產權之間的關係呈現的是一種“多對多”的複雜關係,不像社會產權主體之間“一對一”或者是“少數對少數”的簡單關係,個體產權的行使終究難以對全社會形成直接影響。二是政府權力極易發生擴張和變異,政府在行使權力的過程中較為容易地實現自己的利益。政府產權主體的自利性和產權交易環境的複雜性共同決定了政府產權的這一特性。政府產權交易環境的複雜性主要是指政府要面對眾多公眾、眾多複雜事務,如此一來,政府行為的合法性評判也就複雜化了,這就為政府產權的行使提供了很大的彈性空間,可供政府選擇披掛的合法性外衣就多了,政府為了實現自身利益而行使公權力也就在所難免。
  第二,作者通過對政府產權理論邏輯的分析敏銳地發現,在現代政府權力結構中,最為困難的地方在於界定政府公權力與執行公權力的官員的個人行為偏好邊界。一般來說,獲取公權力執行者的官員個人,對把個人偏好(也可能是其所代表的利益集團的偏好)合法地通過公權力的形式體現出來有著極強的動機;這一後果,不但影響到社會的公平公正,而且會使社會的產權關係受到極大扭曲。由此引發了作者關於政府產權邊界界定的討論。
  溫加斯特(Barry Weingast,1995)指出了一個經濟體系的基本政治困境:“一個足夠強大以保護產權和實施契約的政府,同時也足以侵犯其公民的財產。繁榮市場不僅需要適當的產權體系和契約法,也需要一個足以限制政府侵犯財產能力的安全的政治基礎。”如何才能擺脫溫加斯特所說的政治困境呢?人們普遍認為,解決這些問題的核心要義在於對政府行為的控制,也就是對政府產權的邊界進行約束。政府產權邊界約束最基本的問題是約束主體的確定和約束方式的選擇,其中,前者是更為基礎的問題。哪些主體可以成為政府產權邊界約束的力量呢?作者認為政府的自我約束、與政府相對的私人主體的約束以及政府之間的競爭是政府產權邊界約束的關鍵力量,對每個約束主體力量的具體分析有助於明晰政府產權邊界約束的基本問題。
  同時,作者還探討了正式制度規則和非正式制度規則及其兩者的協調機制對政府行為邊界的約束問題。作者認為,政府權力邊界要清晰,不但要強化約束機制,更重要的是要強化監督機制。不論是政府組織之間的監督,還是公眾對政府的監督,都需要付出一定的監控成本。古往今來的政府,為了防止政府公務人員做出“禍國殃民”的不當行為,都會建立專門的組織,制定專門的制度來監控它們的行為。
  第三,作者運用上述理論,對中國的政府體制轉型問題進行了理論闡釋。作者認為,政府轉型的本質是政府產權形成機制的探索和邊界約束的調整。我國的所有制改革,實質上是政府產權和社會產權邊界的界定和調整過程。
  作者以國有經濟的改革為例分析了政府與企業之間的權力及權利的重新界定的意義。作者指出,我國的國有企業經過30多年的改革,政府與企業之間的產權關係有了重大調整,這種調整反映了我們對政府產權形成機制的認識——政府的“經濟人”本色及政府的有限理性,同時也探索出了對政府產權邊界約束的一些辦法——法律、政策等制度對政府行為的限制。國有企業改革的成效是我國政府產權變革較為成功的有力驗證。國有企業改革的歷史就是不斷修正政府行為邊界的過程,儘管我國的國有企業改革使得政府與企業之間的產權關係有了很大的改善,但是仍然難以從根本上解決國有企業存在的一些問題,根源在於政府的行為選擇往往是“按下葫蘆起了瓢”,政府手中依然有控制企業的權力。雖然政府多次將一系列權力從政府轉移到管理層,使政府對國有企業的控制逐漸減弱,但政府可能會尋求其他方式來對國有企業進行控制。如政府利用自己對國有企業高層管理人員的選擇權和對他們政治前途的決定權,利用自己對關鍵資源的掌控,利用自己強大的政治影響力,實施對國有企業的干預,這種狀況至今沒有實質性變化,這也成為我國國有企業現今改革的最大障礙。
  同時,作者還重點針對權力尋租與腐敗問題從政府產權的視角進行了理論闡釋。作者強調,權力尋租與腐敗深刻地影響著社會的產權關係,它損失的不僅僅是公共財政,而且還波及每個個體的福祉;不僅耗費物質資本,而且還損耗人力資本和社會資本(權力尋租與腐敗往往讓有能力的人難以發揮積極作用,貪腐橫行、誠信危機導致整個社會的交易成本提高)。權力尋租與腐敗的成因很複雜,是多方面因素綜合作用的結果,但最為本質的是政府產權在政治領域沒有進行根本性變革,也就是我們通常所說的政府(政治)體制改革進展緩慢,沒有實質性變革。具體表現為政府權力的制約機制不健全,不論是以“權力制約權力”還是以“權利制約權力”,都沒有發生根本性變化;政府權力的公開性不足;民主與法治建設水平較低等,總而言之,政府權力恣意行使的狀況較為普遍。為此,作者指出,深化政府改革是推進市場化改革的正確路徑和關鍵環節,不失時機地推進民主化的政治體制改革是當前和今後改革的攻堅戰。
  總體而言,該書的出版,開闢了探索政府行為者理論的新視角,也為十八屆三中全會提出的市場化改革提供了一個理論參考。
  (本文是西安交通大學經濟與金融學院教授馮濤為《政府產權的理論邏輯及其邊界約束:兼論中國政府改革》一書作的序,刊發時略有刪節)  (原標題:規範政府行為:社會良性發展的關鍵)
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