中國控煙第二季:消滅“吸煙區”
  室內完全無煙立法最大的阻力是在這些場所的經營者,他們擔心禁煙會影響生意;以及害怕自己無法做到勸阻顧客吸煙,又被抽查發現罰款。
  記者|王 煜 實習生|李 玉
  4月中旬的一天,北京海澱區一所大學旁開飯館的老張忽然眉一皺,犯起難來:電視上正在播報新聞,北京市新的控煙條例征求意見,令他不安的是,這次要求實現公共場所室內全面無煙,所有室內吸煙區一鍋端?老張的飯館有兩層,其中二樓的包廂,幾乎每桌都有人抽煙。“這下可好,不准別人抽煙了,客人還願意來我這兒吃飯嗎?他要是點上煙了,我這也真不好拿他怎麼樣呀。”
  “可以禁煙,但是別影響我的生意啊。”這樣嘀咕著,他登錄了北京市政府的相關網站,把自己的意見敲了進去。
  由北京市政府法制辦主持的這次《北京市控制吸煙條例(草案)》的公開意見徵集已經在4月30日結束,結果如何以及是否會調整條例,還未向社會公佈。這次北京對控煙條例的調整被視作“重大的突破”,原因是條例要求取消所有室內公共場所吸煙區域的設置。100%室內無煙當然好,但能實現嗎?
  實際上,2005年全國人大常委會通過了《煙草控制框架公約》在中國履行實施的決議,明確承諾我國將在所有室內公共場所、室內工作場所、公共交通工具創造無煙環境,為公民提供普遍保護。但將近10年過去,控煙立法只在十幾個城市以地方法規的形式實現,而且許多地方屢屢發生禁而不止,形同虛設。
  上海相對較好。真實情況是,根據2010年3月1日正式施行的《上海市公共場所控制吸煙條例》規定,上海市中小學校、醫院、體育場館、公共交通工具、商場、超市、網吧、電梯等公共場所全面禁煙,但是生產型企業等工作場所卻沒有涵蓋,而大中型餐廳、星級賓館、游藝廳等娛樂場所都只是部分禁煙。
  儘管還未做到室內全面禁煙,但根據2011年度“上海控煙白皮書”顯示,上海各類法定禁煙場所內吸煙發生率由2010年同期的18.6%下降至18.1%。而從另一份2013年全年的監測數據可以發現,網吧、娛樂場所的違規吸煙發生率與2012年同比均呈明顯下降趨勢,分別由2012年的54.4%、46.1%降至41.8%、40.5%。“我們可以看到立法控煙是能夠取得成效的,這也是在提示我們可以通過加強立法,進一步推進控煙工作。”復旦大學公共衛生學院副教授鄭頻頻說。
  室內無煙的阻力
  中國政法大學法治政府研究院副教授、衛生法研究中心副主任王青斌參與了北京此次修改控煙條例的立法論證過程。王青斌告訴《新民周刊》記者,目前在北京市市政府法制辦審議階段,新控煙條例最有可能出現爭議的是“允許在機場設置2-3年的緩衝期”,即在這段時間里還是允許室內吸煙區的存在。“室內完全無煙立法最大的阻力是在這些場所的經營者,他們擔心禁煙會影響生意;以及害怕自己無法做到勸阻顧客吸煙,又被抽查發現罰款。”
  另外,也存在來自煙草企業和煙民們的阻力。王青斌提出,煙草業的政企不分,以及部分政府官員本身就是煙民,這使得某些城市最初的立法意願就不強,在立法進程的推動、制度設計的過程中又缺乏積極性,使得各地的控煙立法進程總體而言比較緩慢。
  王青斌說,北京市人大對這次控煙立法的修改比較重視。立法建議由著名法學家、中國政法大學終身教授應松年提出,不僅是簡單的提議而是附上了詳細的法規條文草案以及相關說明,並且獲得了較多北京市人大代表的聯署。官方之外,民間的推動力量也不可忽視,控煙NGO新探健康發展研究中心也一直為各地的無煙立法做出了大量努力。該中心副主任吳宜群表示:“雖然不可能做到有法就立刻無煙,但我們必須一步步向前推進。”聯合各方力量,這是王青斌眼中北京無煙立法取得突破的關鍵點。“新的條例預計將在2015年初的北京‘兩會’期間提交人大審議,有望獲得通過。”
  而談及全國範圍內的立法,王青斌介紹說,國家衛計委已經向國務院提交條例的草案,去年已列入國務院的二類立法計劃,即處於研究階段。而真正法律意義上的“煙草控製法”能否出台,需要多久的立法時間,這都是目前還不能確定的。
  客人吸煙罰老闆
  本次北京控煙條例征求意見稿中明確提出,控煙執法權由衛生監督部門承擔。而在目前已經實現控煙立法的城市中,存在多部門執法和單部門執法兩種情況。
  上海市健康促進委員會辦公室副主任唐瓊介紹,上海作為首個省級控煙立法的城市,是在國內較早地探索推行多部門共同執法控煙的。例如,公安部門負責對網吧等互聯網上網服務營業場所的控煙工作進行監督執法,食品藥品監督管理部門負責餐飲業經營場所控煙工作的監督執法,而健康促進委員會則負責控煙工作的組織推進。
  “其實上海在上世紀90年代就有一個公共場所控煙的政府規章,當時規定了由衛生監督一家負責,但是後來發現管不過來,所以在《上海市公共場所控制吸煙條例》的制定過程中,就有人提出了多部門監管的執法思路。”唐瓊告訴記者。而目前深圳的控煙工作,也是在條例中規定多部門聯合執法的方式,包括教育、衛生、文化、城管等多個部門,各司其職,負責各自所管轄範圍的控煙工作。
  不過,在王青斌看來,多部門執法並非國家提倡的方式,例如食品安全、海上執法等領域,都有過聯合執法不成功的先例。他認為,多部門執法除了容易出現互相推諉責任之外,還存在某些部門執法職責太多,顧不上執行控煙監督的問題。“例如公安部門,需要執法的項目有幾十種,再給它增加控煙,實行的積極性很難提高。”另外,還存在某些部門只有執法權沒有執法力量,例如教育部門。他提出,執法的專業化、單部門化,在具體的項目中,由某一個部門實行其他領域的執法權,這是行政執法的大勢所趨。
  王青斌說,雖然他提倡控煙的執法權集中在衛生監督部門,但另一方面,軟性的、不涉及處罰的日常監督管理工作依然可以由各部門聯合承擔。“例如,各部門可以發文、檢查、批評教育。”
  新探健康發展研究中心副主任吳宜群提出,控煙不能完全依靠政府,必須動員全社會的力量。她舉例稱,上海的控煙工作調動了許多民間志願者配合。“上海有註冊志願者,如果某餐館多次接到群眾舉報有違規抽煙行為,但又沒有留下證據,就可以請附近的控煙志願者前往該餐館‘暗訪’,得到證據後舉報。”
  “2013年上海市公共場所控煙白皮書”顯示,2013年全市志願者共檢查公共場所37608戶,向監管部門提出建議罰款221例,得到採納94例,採納率為42.5%,比2012年提升8個百分點,在全市機關、醫院等控煙專項巡查中以及網吧、娛樂場所等“重災區”的控煙推進當中都發揮了重要的作用。
  王青斌認為,北京控煙立法的原則是希望的公共場所的經營者負起勸導顧客禁煙的責任,如果經營者不承擔這個責任,處罰力度較大,目前擬罰款5000-10000元。“把對個體吸煙者的處罰轉化到對全市幾萬家營業場所的監督處罰上來,執行難度會小很多。”
  但對個人的處罰依然是無法迴避的問題。唐瓊介紹:“在上海下一步的控煙立法中,我們還需要考慮到調整處罰操作程序、降低執法成本的問題。在控煙執法過程中,我們以前的做法是先勸阻,勸阻無效再罰款。但是現在法規已經執行了這麼長時間,公眾的知曉率也應該有了提高,那麼這種情況下就可以直接勸阻並罰款。這樣執法的效率就可以大大提高了。”
  而處罰的額度的規定也需要謹慎處理。唐瓊說,現在對個人的處罰是在50-200元之間,根據行政處罰法的規定,如果被處罰的人事後繳納沒有困難的話,執法部門就不能當場收繳,只有罰款在20元或以下時除外。行政部門為了便於執行到位,就希望處罰下限能夠降到20元。但是對公眾來說,200元的罰款都可能不足以對違法吸煙產生威懾,更別提20元了。上限方面,北京這次控煙條例的修改,對個人處罰的上限也是200元,而將來是否應該提高,例如可以達到深圳的500元,還有待考量。
(編輯:SN089)
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